第98章内蒙古：深化电力市场化改革 加快蒙西电力现货市场建设

　

在讨论修宪之前，有关监察委的改革试点已经展开，并且颇具成效。

一方面，因我国《宪法》30条排除了直辖市辖自治县的体制，其第116条仅规定自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效。[46]另一方面，《若干规定》还设置了第31条和第32条两个责任条款：除了对违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费以及各级行政机关工作人员在执行该规定过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形明确了行政处分乃至追究刑事责任外，[47]还赋予上级行政机关或者监察机关责令各级人民政府行政部门改正违反本规定不依法履行职责行为的权力。

参见全国人大常委会法制委员会制定的《立法技术规范(试行)(一)》(法工委发[2009]62号)第14条。[78]在民族区域自治制度层面，以我国《民族区域自治法》为代表。另一方面，在2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，宪法相关法部分第四段即开宗明义地指出：中国制定了民族区域自治法，实行民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，依法保障各少数民族的合法权益。在这165篇文献中，均以我国《宪法》和我国《民族区域自治法》作为核心规范来源。2005年2月的《中国民族区域自治白皮书》指出：《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。

我国《宪法》关于民族区域自治制度最基础的规定有两处，一是序言第十一段，二是第4条第3款，这两项内容在我国《民族区域自治法》中则集中反映为该法的序言部分。[41]值得一提的是，我国《立法法》第80条并未直接界定部门规章的立法事项，但由于该法第82条对地方政府规章的规制范围相对明确，这就在一定程度上间接实现了央地规章事项的畛域划分。第二，从事辅助性工作。

文章的论证逻辑及阶段性结论在于： 第一，国家与公务员间的国家公职关系所指称的是一种委托代理关系，这种法律关系的产生是基于国家对公务员的行政委托行为。例如《公安部关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》规定：当事人在醉酒状态下，应当先采取保护性约束措施，并进行人身安全检查，由2名以上交通民警或者1名交通民警带领2名以上交通协管员将当事人带至醒酒约束场所，约束至酒醒。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有警力直接替代作用。[10]从行政委托制度的立法背景来看，它渊源于我国民事法律关系中的代理机制。

例如，日本明治宪法时期的国家与公务员关系是一种绝对主权和绝对顺从的主仆关系，现阶段体现为一种服务关系。而所谓机关，凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关。

[33]参见关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版，第190页。第二种理解的表述主要有：行政委托在我国行政法中具有特定的涵义，一般是指行政机关依法将部分行政职权委托给其他行政机关或社会组织行使，受托者以委托机关的名义进行行政管理活动，并由委托机关承担法律责任的制度。是故，本文赞同观察者之视角，认为行政委托理论应适时地回应立法与实践的发展，特别是公权力委托中被委托主体范围的转变，不断包容性地完善其内涵。在这些概念界定中，受委托的组织可能有两种层面的理解。

[23]《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国行政强制法(草案)修改情况的汇报(2009)》，2009年8月24日颁布。2.组织 在行政委托中，组织作为被委托主体的情况最为普遍。这样的转变动因是多重的，有些是基于减轻公共财政负担，有些是基于对私人专业性的特殊需要，还有些是为避免国家因垄断而产生的腐败或作用迟钝，然而这些原因的背后都有一个统一的改革目标，即对国家行政的优化。《税收征收管理法》29条规定：除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。

[18]行政委托，是指出于管理上的需要，某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)以委托人的名义代行行政权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度在行政委托法律关系中，被委托方可以是行政机关，也可以是非行政机关，但不得是个人。[3]关于委托代理关系的观点早期也有学者曾进行过相关的论述，如公民经过一定的法定程序成为公务员后，即基于其所担任的国家行政职务而与国家行政机关之间产生了一种内部行政法律关系，这种内部行政法律关系的内容主要有：首先，这种法律关系是一种内部委托关系。

[21]行政委托是指行政主体在其职权范围内，将某项行政职权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。同时，为避免违法行政的出现，这种责任承担不应仅仅表现为一种事后的纠正或赔偿，行政机关在聘用行政辅助人时，还应承担起教育、培训、约束的管理责任，且这样的管理责任应通过法律制度和立法规范予以明确，即行政辅助人是具备一定的资格资质，接受统一管理的个人。

[19]胡建淼主编：《中国现行行政法律制度》，中国法制出版社2011年版，第42-43页。另一方面，私人的法律素养参差不齐，不利于维护行政机关的公信力。这是因为中国行政法的发展往往是制度先行而后带动立法，在上个世纪80年代，大量的行政机关在没有法律规范规定的情况下，授权了其他组织或内部机构以行政权。[11]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社2017年版，第64页。[23]《关于中华人民共和国行政处罚法(草案)说明》中写到：草案根据需要，有限制地授权处罚和委托处罚的行为作了规定，以克服现实存在的一些部门和地方乱授权、乱委托的现象。为避免公权力的滥用，非行政机关的组织和行政辅助人在主体资格和委托事项上需受到一定的限制，如被委托的组织需符合法定条件。

但如议会议员或陪审员，在立法者地位之外，他们还可能是律师、医生等其他专业职能，也并不收受正常的工资，并非官员。结合《行政诉讼法》和民事法律规范来看，行政委托于民事代理的确存在内涵上的一致性。

《国家赔偿法》第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。以实践为例，针对近些年社会一直热议的交通协管员是否有权张贴罚单的问题，作为行政辅助人，交通协管员在执法过程中可从事收集证据、违法告知等事实行为帮助交警完成违法事实的判断，但最终处罚决定的作出则是交警的法定职责，不可委托。

如《行政处罚法》18条要求，只有符合法定条件[34]的组织才可以被委托处罚权，[35]这种条件体现在如必须是事业单位的主体要求，或要求具有与被委托事项有关的工作人员，具备执行委托事项的技术设备及条件等。在个人行为与其作为国家机关的公务职能没有联系时，他仅仅展现的是作为公民的身份，而非公务员的身份，因此，这样的个人活动不是国家行为，国家并不因此负有赔偿的义务。

这一模型的特征主要包括三个方面的内容：第一，建立代理关系的最基本的原因通常是委托人需要完成特定的任务。在《行政诉讼法》制定过程中，有不少民法学者参与其中。[13]这只是职务暂缺的一种补充，由于代理者以自己名义实施活动，其并非真正意义上的代理。例如《行政强制法》制定时，有专家提出目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇佣临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响法制的严肃性和政府形象。

即在行政诉讼中由委托主体作为行政诉讼被告。[34]《行政处罚法》第19条：受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织。

大陆地区的部分行政法学著作在对行政辅助翻译时，部分使用了行政协助[26]这一词语，而将大陆地区行政法意义上的行政协助[27]对应职务协助。制定刑法典的议会、选举议会的公民，就像判决犯人的法官和实际上执行刑罚的人一样，都是国家的机关。

[15]时至今日，我国的相关法律规范并未对行政委托制度给予一个明确的界定，因而关于行政委托行为的概念乃至被委托主体的范围的确立，理论界之研究虽有定义亦非统一。3.个人 作为被委托主体的个人可区分为两种类型：纳入国家行政编制的人员和行政辅助人，代表类型如公务员与辅警。

也就是说，对交通协管员等行政辅助人而言，其行为的辅助性还表现在不可独立作出影响相对人权利义务的行政法律行为，但可通过独立的行政事实行为以帮助行政执法人员完成行政管理活动。[26]参见[德]汉斯J沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第390页。[德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第584页。在这一意义上说，机关就是履行特定职能的个人。

[31]参见王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，载《行政法学研究》2008年第4期。故而在公权力委托中，为避免出现被委托主体侵害公民、法人、其他组织合法权益的违法情况，除却非行政机关的组织，对行政辅助人的行为同样需给予限制，这一限制主要体现在以下两个方面： 第一，就主体资格而言，德国法上的行政辅助人是委托行政于私人的一种表现形式。

第三，委托代理关系中代理行为的法律后果直接归属于被代理人。在警力资源匮乏的年代，治安联防队的出现对于维护社会治安起到了重要的作用，但是因为人员素质参差不齐且未明确界定其执法权限，一段时间内，治安联防队员违法违纪事件频发。

[16]行政机关委托的组织，是指受行政机关的委托，按照委托范围，以委托行政主体的名义行使被委托的行政职权的非国家机关的组织。[20] 此外，也有学者认为被委托主体不仅限于组织。

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